缅甸政变背后，凸显中美外交战略的不同
导读
在全球地缘政治竞争日益激烈的背景下，缅甸政变凸显出中美外交政策战略的不同，也将缅甸推到了全球领导地位争夺战的前线。
作者：Niharika Mandhana/Warren P. Strobel/Feliz Solomon
2月1日，缅甸军方在一场政变中夺取政权，扣押了昂山素季(Aung San Suu Kyi)和其他文职官员。由军队支持的一家电视台的播报员宣布，军方最高将领将统治这个国家。
在全球地缘政治竞争日益激烈的背景下，缅甸政变凸显出中美外交政策战略的不同，也将缅甸推到了全球领导地位争夺战的前线。
美国将其对缅甸的态度定义为推动民主和人权。中国奉行不干涉他国内政的原则将关注焦点主要投向经济和战略利益。中美两国对缅甸政变的反应存在明显差异。
美国总统拜登(Joe Biden)敦促缅甸军方交出权力，并提出了实施制裁的可能性。拜登表示，他将与该地区的合作伙伴进行接触。这一努力将考验他召集全球民主国家联盟的承诺。美国国务院已正式将缅甸的这场事件定性为政变。
图片来源：Lynn Bo Bo/Shutterstock
中国表示希望各方妥善处理分歧。
华盛顿智库Stimson Center的中国问题专家孙韵表示，中国的策略是“谁上台我们就和谁合作”。她将此称为中国的道德灵活性。
对中国而言，邻国缅甸是一个通往印度洋的战略门户，也是矿产、木材等资源的来源地之一。中国的油气管道从云南省蜿蜒穿过缅甸，通往孟加拉湾。北京方面希望把这一路线转变为由公路和铁路衔接的、更宽阔的经济走廊。
而对华盛顿方面而言，美国官员看到了这样一种机会：把缅甸变成合作伙伴，让民主取得一次胜利，并削弱中国的区域影响力。
在奥巴马(Barack Obama)政府和特朗普(Donald Trump)政府当过国务院和白宫亚洲问题高级专家的Daniel Russel说：“新上台的拜登政府面临双重困境：首先，美国施加额外的制裁只会给缅甸军方造成很小的影响，美国的单边措施对缅甸军方基本起不到作用。”
Russel表示：“中国持续致力于在东南亚的影响力最大化。”
美国旨在推动缅甸摆脱军方统治的行动始于希拉里(Hillary Clinton)担任国务卿时。2009年，希拉里曾派坎贝尔(Kurt Campbell)前往缅甸。坎贝尔当时在国务院是帮希拉里处理亚洲事务的最高职级副手，目前则在拜登的国家安全委员会(National Security Council)做亚洲问题高级专家。
到访缅甸期间，坎贝尔会见了昂山素季，并宣布美国会改善与缅甸政府之间的关系，前提是缅甸政府也采取对等的举措。昂山素季以其对民主的推动赢得过诺贝尔和平奖。
美国这场行动一开始就是一记深思熟虑的险招。在昂山素季从软禁中获释并成长为政治人物后，希拉里于2011年前往缅甸进行了访问。希拉里较为审慎，她避免提及“Myanmar”，因为美国认为“Myanmar”是缅甸军方对缅甸(Burma)的称呼。次年，也就是2012年，时任美国总统奥巴马访问了缅甸，成为第一位访问缅甸的美国总统。
依赖、抵触
过去几十年里，中国与缅甸的关系经受住了两国政治变化的考验。随着连续的军事政变和侵犯人权的记录导致缅甸被国际社会孤立，缅甸逐渐向中国靠拢。
西方国家对缅甸实施了全面制裁，禁止与缅甸相关的投资、贸易和旅行。中国政府迅速填补了这一空白，通过在资源开采等领域的投资使缅甸富裕起来，并成为缅甸主要的贸易伙伴。
军方支持者在仰光开车经过警车。图片来源：AUNG KYAW HTET/SOPA IMAGES/ZUMA PRESS
缅甸政党人士也多次到中国旅行，来自昂山素季所在的政党缅甸全国民主联盟(National League for Democracy, 简称：民盟)的Sandar Min是其中一员。Sandar说，自2012年以来，她曾五次访问中国，了解了经济发展、中国司法体系、震后重建等许多议题。她说，其他几百名民盟人士也到中国进行过类似旅行。
据总部设在仰光的缅甸智库战略与政策研究所(Institute for Strategy and Policy)的数据显示，自2013年以来，中国已经向缅甸政界要人、宗教领袖、民间团体成员和新闻记者发出了至少1,000份访华邀请。
2015年缅甸举行了几十年来的第一次自由选举，昂山素季领导的民盟控制了一个文官政府，军方则维持对关键部门的掌控，形成了一种不稳定的权力分享格局。尽管如此，这次投票仍被视为一个转折点。
昂山素季和中国领导人在2016年8月的一次会面。图片来源：ROLEX DELA PENA/PRESS POOL
2016年8月，昂山素季访问北京，这是她上任后首次出国访问。“这发出了一个明确的信号，中国长期以来一直认为民盟是由西方支持的，或者可能是西方的傀儡，但民盟并非一边倒地转向西方，”杰克逊国际研究学院(Henry M. Jackson School of International Studies)国际研究副教授Mary Callahan说。
当昂山素季在接下来对白宫进行首次正式访问时，她与时任美国总统奥巴马的会晤面临着一个问题：美国是否会解除那些将昂山素季软禁在家中超过10年、并在更长的时间里压制民主的将军们的制裁?
在奥巴马政府中，人权倡导人士和白宫助手及东亚问题专家之间产生了争论，前者认为缅甸军方做得不够，后者则看到了改变的机会。
对美国取消所有制裁持批评态度的人包括国务院人权事务主管Tom Malinowski，他目前担任新泽西州民主党国会议员，以及美国驻联合国大使Samantha Power，他已被拜登提名为国际发展署(Agency for International Development)负责人。他们称，这将导致美国失去影响军方的一种方式。
远大期望
奥巴马站在乐观主义者这边，结束了大多数制裁措施，还撤销了有关美国援助的禁令。在与昂山素季的一次会晤中，时任美国副总统拜登对缅甸为建立民主制度而取得的进展表示欢迎，还讨论了他希望在奥巴马的决定之后将会出现的合作前景。
2012年11月，美国前总统奥巴马、缅甸文职领导人昂山素季和美国前国务卿希拉里。图片来源：PETE SOUZA/WHITE HOUSE/ZUMAP RESS
昂山素季在当政的最初几年将大部分注意力放在解决种族冲突方面，而在这方面，中国是一个重要的合作伙伴。中国与缅甸境内的少数民族武装组织有联系。
2017年，缅甸军方针对该国的罗兴亚人穆斯林少数民族发动了残酷的军事行动。超过74万名男女老幼逃往邻国孟加拉国，并讲述了遭到大规模枪击以及被士兵强奸的遭遇。昂山素季沉默以对。
美国再度面临难题。在特朗普治下，一些美国官员希望保持与缅甸的外交接触。然而很多人认为，昂山素季未能谴责对罗兴亚人的暴力行为，因而成为不值得肯定的人物，也导致进一步鼓励缅甸民主制度的行动陷入复杂局面。
2012年至2016年担任美国驻缅甸大使的Derek Mitchell说，他们因为罗兴亚人的问题而受阻。他现在担任美国国际事务民主协会(National Democratic Institute)总裁。
国会议员和人权组织要求美国政府强力应对。Mitchell说，未能保持更紧密外交接触造成了高昂代价。他说，两国关系有所退化。
2017年10月，罗兴亚难民逃离缅甸，在渡过纳夫河后涉足一条浅水运河以到达孟加拉国。图片来源：MUNIR UZ ZAMAN/AGENCE FRANCE-PRESSE/GETTY IMAGES
在缅甸向西方开放之际，很多人认为该国将成为美国企业的一大热门新市场。奥巴马政府曾经寄希望于解除制裁会为美国公司开始在缅甸投资铺平道路，并催生更多的民主化改革。
但西方企业未能取得太大进展，最初是因为经济改革缓慢、监管环境不利，后来则是由于罗兴亚危机导致了缅甸的信誉风险，还有可能引发制裁重启。相反，大多数投资来自中国和其他亚洲国家，包括日本、印度和韩国。
在缅甸，昂山素季的助手告诉西方大使说，该国受到的压力让其向中国靠拢。在此之前北京方面就已经发声表达对缅甸的支持，阻止西方国家在联合国安理会通过一项要求结束暴力对待罗兴亚人的决议。安理会最终发表了一份不具约束力的声明。
昂山素季的办公室曾表示，感谢那些“奉行不干涉主权国家内政原则的人”，向中国致意。
去年1月，中国领导人访问了缅甸，这是近20年来中国国家元首首次访问该国。中国签署了一系列协议，以启动中缅经济走廊，这是一揽子基础设施、贸易和能源项目，规模达数十亿美元。
在昂山素季主持下的第一个任期，缅甸缩减了一个对中国利益至关重要的港口项目，也没有迅速批准其他大型举措。然而，矿业和能源领域规模较小的投资则取得了进展。
总部设在仰光的战略与政策研究所(Institute for Strategy and Policy)的投资追踪记录显示，在缅甸至少有34个中国支持的项目，总规模约240亿美元，处于不同的开发阶段，其中包括金矿和水电项目。
去年11月，昂山素季所在的政党以压倒性优势赢得了第二个任期，这对军方支持的反对派来说是一次颜面无光的失败。军方曾指称选举舞弊。2月1日，在议会按计划召开选举投票以来的首次会议之前，军方发动了政变。
智库战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies)高级研究员Gregory Poling表示，奥巴马政府为缅甸继续开放创造激励机制是正确的。他说，当时的问题在于华盛顿方面的影响力有限，现在仍是如此。
原文标题《缅甸政变背后的中美博弈》，文章来源于道琼斯公司(Dow Jones)旗下微信公众号“道琼斯风险合规”。
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